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安杰要闻

安杰合伙人接受彭博社商业周刊采访 就发改委的反垄断调查职责发表评论

2013-09-10 877

中国政策工厂:发改委

外媒称,李克强否决了发改委提交的一项城镇化方案,原因是其改革特征不够。

“它在很大程度上是中国计划经济时代的产物”

是谁核准了上海迪士尼乐园的规模(占地116公顷,在建)?是谁规定了塑料袋的厚度(应不小于0.025毫米)?是谁负责调整汽油价格和出租车运价?又是谁动用大权对中国两大知名酒企罚款4.49亿元(约合7325万美元)?答案是:国家发展和改革委员会(NDRC)。对于中国8.5万亿美元的经济而言,这个规模最大、权力最高的中国政府机构担负的职责几乎无所不包;尽管它一直是李克强总理领导下的国务院的职能机构,但其行使的日常职权有时甚至堪与国务院媲美。

如今,发改委或被“削权”。5月底路透社(Reuters)报道称,新上任的李总理否决了发改委提交的一项城镇化方案,原因是其改革特征不够。这一消息引发了中国媒体的大篇幅报道,直至发改委高层官员公开出面否认方案遇阻。

预计今年晚些时候,国务院将公布旨在进一步推动中国经济市场化的方案。5月份,为简化行政审批程序,国务院取消或下放了117项行政审批权,其中包括一些石油和天然气项目的核准。

根据上海《每日经济新闻》的报道,由于上述调整,今年5月发改委仅核准了4个新项目,而去年同期则高达239项。

这个超级部委的前身是国家计划委员会,于1952年由毛泽东和当时其他的党内高层官员共同创建。该部门最初的职责是制定从钢铁到小麦的一系列产量目标,制定经济增长的五年计划(这种计划形式沿用至今)。20世纪80年代中国经济对外开放之前,其部门职能基本一直维持不变。香港中文大学历史系教授林和立(Willy Lam)表示:“它在很大程度上是中国计划经济时代的产物。”

由于需要一个专职部门来帮助指导经济开放,原国家计划委员会于1998年更名为国家发展计划委员会,其职权范围有所放宽。2003年,其职权进一步扩大,国务院下属的一个经济改革办公室和一个负责产业政策的部门的部分职能被并入,重新更名为发改委。今年初,发改委还接管了国家人口和计划生育委员会(后者已与卫生部合并)的职权,负责制定人口发展目标。

据北京市中国劳动关系学院教授王侃估计,发改委总部及其地方分支机构目前的工作人员多达3万人。其子部门数量繁多,共有20多个,职权范围从药价监管和国家节能到农村发展和中国东北部振兴,内容包罗万象。这些部门的日常职责主要是审核包括新型汽车厂、桥梁和主题公园在内的大型基础设施建设和制造项目,并审批大型海外收购案及中国企业的对外投资案。在煤、电等重要商品定价以及火车票、猪肉、食用油等其他必需品的定价建议上,发改委的职能同样举足轻重。尽管发改委在定价上只提供指导,没有定价的绝对权力,但由于它对主要生产商极具影响力,所以后者往往会听从其意见。

发改委有权进行跨行业、跨区域的政策协调,因此它拥有无可比拟的影响力和能力,来推动其对于政府主导型经济体制那种根深蒂固的偏好。华盛顿布鲁金斯学会(Brookings Institution)约翰•桑顿中国中心(John L.Thornton China Center)高级研究员李侃如(Kenneth Lieberthal)表示:“他们信奉以政府为基础的解决方案,信奉通过政府架构重组来提高决策效率。发改委显然是所有政府部门中最有权力的。”在发改委担负起推动中国经济市场化的准备工作之初,“曾有人预计改革的地位将高于计划,但实际情况并非如此。”苏格兰皇家银行(RoyalBank of Scotland)的高路易(Louis Kuijs)如是说。有迹象表明,发改委的职能正逐渐转变。现年61岁的徐绍史于3月份出任发改委主任,但这位前国土资源部部长此前从未在发改委工作过。相比之下,最具影响力的前发改委主任之一马凯最初是在北京一个发改委区级部门任职,最终在20年后的2003年升为主任。香港中文大学的林和立表示:“或许李克强希望,作为一个外来者,徐绍史能提出一些新的理念,因为几乎所有其他的主任副主任都是从发改委系统内提拔上来的。”

越来越多的改革派经济学家、企业家和普通公民开始将矛头对准发改委,今年初,在台湾下调油价的同时,发改委反而上调大陆油价,引起众怒,包括新浪微博在内的中国社交媒体网站的网民纷纷表示不满。根据新华社的报道,刚刚卸任的发改委主任张平曾于3月6日表示:“成品油的消费涉及到千家万户。有关目前油价机制的批评意见,我都听到了,也都理解。”3月24日,北京大学经济学家张维迎在北京的一个论坛上批评发改委给某些产业以政策支持,导致这些行业(如太阳能电池板制造商)面临产能过剩的窘境。

依照李克强推行的经济市场化方针,发改委于5月份发布了一项报告,详述了今年的改革目标,引发了国有媒体的高度关注。北京安杰律师事务所合伙人顾正平说,对于企业违反1998年《价格法》和2008年《反垄断法》的行为,发改委的处罚态度正愈发强硬起来。顾正平提到了两件事:其一,2月份中国酒企因价格垄断遭发改委创纪录重罚;其二,6家国际大型液晶显示器生产商于两个半月前被处以总额为3.53亿元人民币的价格垄断罚款,受罚对象中包括三星(Samsung Electronics)、LG(LG Electronics)及中国台湾地区的四家企业(含奇美在内)。在中国的政治体系中,任何削减发改委影响力的努力,都需要在中国高层领导人中“经历复杂的寻求共识的过程”,布鲁金斯学会的李侃如表示。

发改委是否还能维持强大的影响力将取决于中国经济的状况。持续的疲软无疑给中国领导人敲响了警钟,他们一心想为渴望离开农村的数亿农民提供充足的就业机会。这很可能会促使北京再次抬高政府主导型投资的地位,复制2008年全球经济危机后的做法。林和立预测,作为审批新项目的领军部门,发改委今后的地位可能会进一步得到巩固。

“这个不可思议的权力机构在掌握前进方向时,将不得不采取谨慎得多的方式,”北京安可顾问有限公司高级顾问麦健陆(James McGregor)说,“不过,在任何国家和任何领域中,一旦一个政府机构形成并掌控了大量的权力后,要想拿走它的权力往往都是十分困难的。”撰文/Dexter Roberts 翻译/永年

总之 发改委对经济拥有巨大影响力,正引来专家学者和普通中国民众的密切审视,并成为经济改革畏葸不前的替罪羊。(撰文/Dexter Roberts 翻译/永年)

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