English

安杰世泽要闻

【安杰视点】《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》的法律解读

2016-08-12 2731
保监会近日修订发布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》(以下简称“《办法》”),并已于2016年8月1日起正式实施生效。
 
自2006年颁布《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》(以下简称“《试点办法》”),对保险资金间接投资基础设施开展试点以来,在这十年发展过程中,保险资金间接投资基础设施项目的业务发展模式日趋完善,保险资管行业也取得了蓬勃发展。但随着业务规模的不断扩大,投资渠道过窄、监管规定滞后等问题不断显现,这成为了监管部门修订《试点办法》的动机。
 
本次保监会作出新规,为保险资金间接投资基础设施提供了更为广阔的发展空间,推进了保险资金运用的创新。同时,可以发现《办法》汲取了《试点办法》实施过程中的经验教训,立法技术更加成熟,规制调整手段更加科学。
 
现笔者结合过往为多家保险公司和资管公司投资、设立基础设施债权投资计划项目提供法律服务的经验, 对《试点办法》及《办法》涉及的主要变化进行简要分析和解读。
 
整体而言,《试点办法》中对保险资金投资基础设施项目做了较多束缚性的规定,包括对偿债主体、担保人等相关主体的资格设定限制性条件,对投资的基础设施范围、自筹资金比例、资本金到位情况等设有较高的要求等。《试点办法》如此规定的出发点在于确保保险资金的安全性和风险管控,但是过于细碎的规定不仅会使得保险资金的运用遭遇种种束缚,贻误好的投资机会,还会致使保险公司或者保险资管公司去刻意迎合、规避监管规定,无法从根本上降低投资风险,且不利于保险资金运用的风险主动识别。
 
研读新旧规定,可以发现在如下方面新规定有了长足的进步。
 
一、取消投资项目需投保、自筹资金比例等要求,增强了实操性
 
此次《办法》取消了投资项目需满足的投保、自筹资金比例等条件要求。
 
以投保要求为例,《试点办法》要求投资项目已经投保相关保险,就该条规定而言,相关保险的指代过于宽泛模糊,并未明确说明具体的险种,在实践中保险资管公司对相关保险究竟是指建设工程施工机具保险、建设工程责任保险,还是指企业财产保险、车辆商业保险、公共场所责任保险,存在许多不同意见。而且对在建项目而言,要求“已经投保相关保险”并不具备现实性和可操作性。
 
其次,关于自筹资金比例的要求,此前《试点办法》第十二条规定:“(一)自筹资金不得低于项目总预算的60%,且资金已经实际到位;(二)项目方资本金不得低于项目总预算的30%,且资金已经实际到位。……”然而,2015年9月9日,国务院发布了《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发[2015]51号,以下简称“《通知》”),调低了项目资本金的比例,其中,城市轨道交通项目由25%调整为20%,港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%,铁路、公路项目由25%调整为20%。
 
《通知》作为国务院规范性文件,其对固定资产投资项目资本金制度所作出的规定具有普遍约束力,基于国务院对相关资本金比例政策的调整,此次《办法》删除了《试点办法》第十二条关于自筹资金及项目资本金的强制性要求,以适应国家政策及市场的发展和变化。
 
可见,本次修订对《试点办法》中不具备可操作性的条款进行了删减,简化了相应的标准和要求,体现了监管规定在实务操作层面的与时俱进。
 
二、取消了增信限制
 
《试点办法》第八十六条规定,投资计划以债权方式投资基础设施项目的,应当采取保证、抵押、质押、留置和定金的方式。《办法》删除了《试点办法》第八十六条关于增信方式的规定。
 
笔者认为,此次《办法》之所以删除了增信方式的限定,主要是考虑到对增信措施规定的过于严苛、固化会阻碍保险资金实业投资的快速发展。
 
基于此,笔者分析,《办法》第十三条中提到的信用增级应理解为广义的增信措施,既包括《担保法》及《物权法》规定的法定担保方式即抵押、质押、留置、保证、定金五种,还包括流动性补足、定期回购、差额回购、购买履约保证保险等其它增信措施。
 
依据《基础设施债权投资计划管理规定》(以下简称“《管理规定》”)的规定,对基础设施采取债权投资方式的,增信措施主要包括抵押、质押、保证三种;此次《办法》对增信措施进行修订后,并未明确指出《管理规定》中关于增信措施的规定是否继续有效。
 
笔者认为,虽然现行《管理规定》中的增信措施仅限于抵押、质押、担保这三种,但根据此次《办法》所体现的“逐步放开监管政策”的精神来看,未来监管部门应当会对《管理规定》中增信方式的范围进行合理扩大,从而不再拘泥于法定担保方式的传统增信思路,以确保《管理规定》与《办法》的衔接与契合。
 
三、打开桎梏,拓展投资空间
 
《试点办法》第二十七条第(一)项规定,委托人不得直接投资基础设施项目;第四十一条第(六)项规定,受托人不得将投资计划财产再委托其他人管理。 
 
《办法》第二十四条及第三十四条删除了上述《试点办法》中的规定,相关条款的删除是否意味着保险资金可以直接投资基础设施项目,而不必要通过债权投资计划的方式进行投资,是否表明受托人可以将投资计划财产进行转委托?
虽然《办法》中并没有明确指出笔者的上述推测是否具备可行性,但是删除对直接投资基础设施项目和转委托设立的“禁区”,为未来保险资金的进一步运用拓展了空间,提供了更多的可能性。具体操作,我们拭目以待。
 
四、适应新的形势变化
 
《试点办法》第五十一条第二款规定,托管人不得与受托人、项目方和受益人为同一人,且不得与其具有关联关系。《办法》将上述规定修改为“托管人与受益人为同一人、托管人与受益人或者受托人具有关联关系的,应当及时向投资计划各方当事人披露,并向中国保监会报告”。
 
笔者认为,《办法》之所以作出上述修改,主要考虑到实践中新形势的变化,原有规定已经不适应当前保险资管业务面临的市场环境。现今,保险公司投资银行的案例日益增多,如果禁止受托人与托管人之间的关联关系,不利于银行、保险资管公司之间的业务联动,会阻碍混业经营的试点与发展。
 
值得注意的是,《办法》的第十条增加了PPP模式在保险资金运用中的体现,明确了保险资金可以投资PPP项目。目前,我国投资环境趋于低迷,在“资产荒”的大环境下,大量保险资金找不到合适的投资产品,保险公司面临着较大的资产配置压力。PPP项目所具备的周期长、低利润及政企合作的特点,可以充分满足保险资金运用长期性、安全性、低成本、低风险偏好的要求,两者具有天然的匹配性和高度的契合性。此次《办法》对投资项目范围的修订,表明了监管部门将进一步引导保险资金发挥长期资产配置的优势,逐步刺激实体经济发展,激活社会资本投资,并通过保险资金对接实体项目来取得共赢的效果。
 
值得一提的是,本次《办法》拓宽了投资主体的范围,对委托人概念进行了新的界定,增加了“其他具有风险识别和承受能力的合格投资者”为新主体,这意味着基础设施债权投资计划的资金来源除了保险资金,还包括其他社会资金,大大拓宽了资金来源和渠道。
 
此次《办法》为顺应投资形势的变化而作出了相应的修改,促使投资计划项目的实操性得以提升,也与国家及监管部门的相关政策一脉相承。
 
五、简化行政许可
 
2013年,保监会发布了《关于债权投资计划注册有关事项的通知》,将基础设施债权投资计划等产品的发行由备案制改为注册制,加快了产品发行及申报的效率。此次《办法》第二十七条规定,受托人设立投资计划,应当向中国保监会指定的注册机构注册,且注册机构对注册材料的完备性和合规性进行程序性审核,不对投资计划的投资价值及风险作实质性判断。本次修订,从立法层面肯定了注册制的实务操作,而且对基础设施投资计划的实质审核改为形式审核,通过简化行政许可程序来提高申报效率。
 
《试点办法》第三十四条规定,受托人与投资计划的其它当事人正式签订的有关合同,经保监会审核同意后方始生效。此次《办法》将该条规定予以了删除,表明了监管政策的逐步放开,意味着日后对于非行政许可事项,监管部门不再进行强制性规定,将投资选择权交还给市场主体,不再以行政许可阻碍投资计划及交易的开展,也充分表明监管部门正逐步将监管重心从事前监管转移到事中和事后监管上来,体现了“简政放权、放管结合”的监管思路。
 
六、完善立法技术,体现法律的刚性和柔性结合
 
《试点办法》第二十九条及第三十条规定,受托人尤其是信托投资公司担任受托人的,应当符合规定的条件。《办法》对上述规定进行了修改,将受托人条件修改为“应当具备相应的投资管理能力,具体规则由中国保监会另行制定”;同时,删去了关于信托投资公司及产业投资基金管理公司担任受托人的条件。
 
笔者认为,《办法》明确提出将一些变动性较大的事项另行约定,是刚性法律进行柔性适用的体现。法律的刚性,是指法律具有强制约束力,决定了法律不可能朝令夕改;而法律的柔性是指法的适用、执行等应当具备灵活性和变通性,能起到填补空白、弥补刚性规则的不足的作用。
 
我国是成文法国家,法律一旦制定必须保持一定的稳定性,而当今社会发展迅速,社会关系变化多端,法律对社会关系的把握具有滞后性,这一天然的“不完美”决定了需要发挥法律的柔性施以补救。《办法》修改了此前对受托人设定的种种条件限制,给监管部门日后出台相关规定留有充分的空间和余地,同时注重与其它法律规范做好衔接,避免不同规定之间相互矛盾和抵触,体现了立法技术的日趋完善。
 
基础设施项目是社会机体正常运行的保障,关系到国计民生以及经济的持续发展,保险资金投资基础设施项目,能对实体经济起到稳定的拉动作用,会更好的带动保险业服务于实体经济并促进实体经济发展。总的来说,此次《办法》的出台,进一步满足了保险资金长期配置的需求,是保险资金运用顺应内外部投资环境的变化而作出的适时改变,能积极地推动保险资金更多、更好地参与国家基础设施建设,也能有效地缓解保险公司资金配置压力。
北京办公室

地址:北京市朝阳区东方东路19号亮马桥外交
办公大楼D1座19层

邮编:100600

电话:(+86) 10 8567 5988

传真:(+86) 10 8567 5999

上海办公室

地址:上海市徐汇区淮海中路1010号
嘉华中心28层

邮编:200031

电话:(+86) 21 2422 4888

传真:(+86) 21 2422 4800

深圳办公室

地址:广东省深圳市福田区中心四路1号
嘉里建设广场3座21层

邮编:518041

电话:(+86) 755 8285 0609

传真:(+86) 755 8285 0605

关注我们:

微信扫一扫
© 2016 - Copyright ANJIE - All Rights Reserved Designed by GreatMo 京ICP备12043810号-1 京公网安备 11010502042415号